2021年省交投集团前期工作座谈会上的讲话     总工程师 张世飚

同志们：

集团专门针对项目前期工作的推进，召开这么大范围的会议还是第一次，本次会议是适应新常态、新形势下十分重要，也十分必要的一次会议。国庆节前，我带领相关团队到十堰，就十堰片区两个拟建项目的前期工作进行了系统的梳理、预演，就打通一些制约障碍列出了清单。下面，我结合具体项目的调研情况，基于集团层面、项目管理团队层面、技术支撑服务团队层面的视角，就如何提速提质地推进高速公路项目前期工作讲四点意见。

一、提升站位，切实提高项目前期工作的思想认识

（一）必须清醒地认识到高质量的前期工作是满足行政许可审批严要求的重要举措

习近平总书记多次就生态环境保护和耕地保护提出了一系列新思想新论断新要求，具有极强的针对性和指导性，为我们项目建设指明了方向。高速公路作为线性工程，土地和环保是项目前期工作中最重要的环节，合规合法用地和生态环境保护是我们必须遵循的底线。作为省属最大的国有企业，交通基础设施建设是我们的主责主业，我们必须要站在贯彻落实中央决策部署的高度，坚定不移的学习好习近平生态文明思想和习近平总书记关于耕地保护重要批示精神，落实好湖北省关于项目用地、环境保护的各项要求，高质量地开展项目前期工作。

（二）必须清醒地认识到高质量的前期工作是履行交投集团政府平台投资功能的重要基础

集团成立11年来，始终坚定不移地贯彻落实省委省政府决策部署，取得了令人振奋的成绩，站在“十四五”和下一个十年的新起点，我们深刻的感受和体会到，集团交通基础设施投资建设面临巨大的压力和挑战。9月9日，省政府召开经济形势分析专题会，通报了全省今年前三个季度投资完成额仅为2019年同期的85%；集团公司今年前三季度高速公路仅完成投资145亿元，只占年度计划260亿元的56%，主要差距反映在前期工作进度滞后导致新建项目开工不足。因此，主动适应国家、行业新形势新要求，准确把握项目前期工作政策和规则，提升前期工作质量和效率，成为当前最紧迫的任务。

（三）必须清醒地认识到高质量的前期工作是强化工程建设管理的关键前提

项目前期工作是工程管理的重要前提，从全局的角度出发，项目前期工作管理的好坏直接影响工程建设是否满足项目建设和社会服务功能的需求；从局部的角度出发，项目前期工作管理的好坏还直接影响整个项目是否可以顺利进行，能否实现质量、工期、投资三个重要控制目标。

二、认清形势，充分认识当前前期工作存在的问题

（一）前期工作的一些“老旧”思想还未完全转变。今年以来，建设用地“未批先建”、环水保设施“未验先投”等问责、处罚不同程度的波及集团建设项目，集团面临较大的资金、信誉处罚风险。政策越来越严、要求越来越高、追责越来越真已成常态，部分管理团队仍然存在过去“等靠要”的惯性思维，前期工作的不扎实直接导致后期“交钱交人”。

（二）前期工作的一些“瓶颈”约束还未根本缓解。国家宏观政策逐步紧缩，项目前期工作政策性难题逐步增多，行业管理方式也由以前走廊带式的管理变为精准网络节点坐标式管理，项目行政许可审查之严、要求之高与以往不可同日而语，项目用地和环保审批瓶颈约束尚未得到根本缓解，合法合规推动项目建设与完成投资目标之间的矛盾还需进一步化解。

（三）前期工作的一些“业余”做法还未彻底消除。前期工作相关管理和服务团队的重视程度、业务素质、专业能力还无法完全跟上新形势、严环境的要求，政策不熟悉、程序不清楚、要求不明确的现象还大有人在，有些项目用地组卷报批经历了5次补正，有些项目主要负责人，甚至分管负责人从未到省直部门协调对接行业审批事宜。

三、把控重点，扎实做好项目各项前期工作

（一）严格落实“两级管理”前期工作职责体系

集团高速公路项目前期工作采用“两级管理”体系，集团公司履行第一级管理职能，项目公司履行第二级管理职能，前期工作承担单位做好“两级管理”技术支撑服务工作。两级管理各司其职、各履其责，无缝对接。

1.集团公司管理层面。积极履行省政府赋予的交通基础设施投资建设主体职能，无论最终是否由集团公司投资建设，均应纳入集团前期工作管理，承担相关工作职责。一是积极做好行业主管部门和市州地方政府对接、协调工作，签订高速公路项目投资协议或合作框架协议。二是结合国家土地、环保政策要求，积极介入项目工可阶段用地预审、环评等相关专题管理工作，建议地方委托具有相应资质、业绩和信誉良好的专题研究单位开展咨询服务工作。三是对项目技术标准、工程规模、重大方案、投资控制等阶段性成果予以审查管控，作为前期工作特别是土地、环保工作开展、修改或完善的依据。

2.项目公司管理层面。集团项目公司按片区区域化管理，属地项目公司应成为集团所在地区项目前期工作研究单位和地方政府的联络纽带。一是积极协同地方交通主管部门，主动参与项目前期工作方案研究，结合区域工程建设经验，提供相关参考意见。二是主动协调前期工作研究单位，参与估算编制等相关工作，结合地区地材指标、参数的选取，以及工程建设过程中实际发生的征迁、协调等费用，提出编制意见。

3.前期工作承担单位层面。前期工作承担单位（含专题研究单位）应严格按照国家有关政策、法规和行业标准、规范及基本建设程序，认真开展项目前期工作，做好“两级管理”技术支撑服务。一是工可单位作为所有前期工作参与单位的集成与组织者，应由设计院主体设计室承担，工可阶段性研究成果应及时反馈给省交投集团。二是工可研究要紧扣土地、生态、通航、铁路、电力、燃气管道等行业许可相关要点，加强与当地政府、行业部门的沟通和汇报。三是土地、环评专题单位应做好基本农田、生态保护红线等相关资料的收集和反馈，确保工程方案有效减少占用基本农田、避让生态红线，及时布置不可避让生态红线论证工作。

（二）牢牢把控“土地、环保”两项基本要素不动摇

深入结合国家土地、环保等政策要求，严格贯彻落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界选线原则，科学选线、布线，避让基本农田，禁止耕地超占，加强生态环境设计，减少生态环境破坏。

1.土地方面。贯彻落实耕地保护和节约集约用地政策，将耕地保护理念贯穿于项目前期各阶段，妥善处理好高速公路建设与耕地，特别是永久基本农田的和谐关系。一是用地预审阶段贯彻永久基本农田选线原则，对路线进行多方案论证，合理设置互通式立交、服务区、连接线工程等沿线设施；路线方案应达到初步设计及以上深度，将比选论证的路线方案布设到耕地分布图（永久基本农田分布图）上，实现路线方案和占用土地“一张图”、形成“对比表”，申报的用地预审文件充分反映路线方案比选成果。二是建设用地阶段落实节约集约用地原则，合理优化工程方案，建设用地报审文件充分体现节约集约用地成果。如初步设计阶段利用有效线位资源，合理选取路线平纵面技术标准，优化桥梁、隧道等构造物设置，减少占地规模；施工图设计阶段结合设置挡墙等相关工程措施优化路基边坡坡率，减少边坡级数，进一步节约用地。

2.环保方面。加强生态环境保护选线，严格避让生态保护红线，妥善处理好高速公路项目与生态保护的和谐关系。一是在工可走廊、路线方案研究阶段，充分加强自然保护区、风景名胜区、湿地公园等生态保护红线或环境敏感点的调研，原则上应予以避让。对确实不能避让的，应及时开展不可避让生态红线论证。二是做好涉及生态保护红线项目环评子专题工作。涉及生态红线项目，环评存在着不可避让生态红线论证、涉自然保护区、风景名胜区、湿地公园等子专题，部分子专题互为前置，从编制、现场踏勘、逐级审查，到获批历时较长，必须统筹推进。

（三）熟练掌握项目前期工作各阶段把控要点

工程建设行业约定俗成把项目初步设计获批前所有工作称为项目前期工作，省交通运输厅将其延伸至项目施工图设计获批前的所有工作。而省交投集团明确，将项目施工组织设计获批前的所有工作统称为项目前期工作。

1.工可阶段高度重视“行政许可审批”关键着力点。国家、行业关于工程建设项目行政许可审批要求更高、更严，且管理方式和报审要件对比以前也有很大的变化。要求工可阶段高度重视“行政许可审批”，充分找准着力点，优质高效推动项目前期工作。一是做好政府规划行政许可工作。结合高速公路项目路网规划，充分加强与交通行业主管部门和地方政府的沟通对接，明确项目路网规划定位，做好项目路网论证、交通量分析，合理确定项目技术标准、工程方案、工程规模，为用地预审、环评等专题工作提供基础。二是做好项目国土空间规划许可工作。高速公路项目应全面纳入国土空间规划，做好项目与生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条规划红线”的协调统一，有效避让生态保护红线、减少占用永久基本农田、充分留足项目用地空间。三是做好相关交叉行政许可工作。项目涉及航道、铁路、高压电力、燃气管线等交叉时，应加强相关资料收集和沟通协调，在应充分考虑工程特点及交叉行业行政许可冗余度、降低工程难度及规模的基础上，合理制定交叉方案。

2.初步设计阶段高度重视“选线”设计。初步设计应在工可研究的基础上，进一步贯彻地质、生态、基本农田选线原则，合理选用工程技术指标，有效控制工程规模和降低对生态环境的影响。一是严格山区高速等走廊复杂多变项目的地质分析和地质灾害评价，灵活采用适应路段特点的技术指标，合理避让地质病害/灾害。二是严格生态、基本农田选线，尽量避绕自然保护区、湿地公园、水源地保护区等生态环境敏感区，减小对自然生态的破坏，减少对基本农田的侵占。三是充分考虑项目所处地形、地物、地貌等条件，顺应地形合理布线、选用适度技术指标，有效控制工程规模。

3.施工图设计阶段高度重视设计-施工“一体化”。施工图设计必须要与施工组织“进行互动”。“十三五”期间，集团通过BOT+EPC项目，积极开展了设计-施工“一体化”探索，有一定的成果，但离目标还存在一定的差距。一是设计阶段做好设计方案和施工组织的统筹考虑。结合项目特点，着眼全局、通盘考虑影响施工的设计因素，如筑路材料、施工便道、施工场地等。实现设计与施工互动配合，降低施工风险、难度和造价，避免因构造物设置与现场地形地貌不符而引起的设计变更。二是在施工准备阶段或施工阶段，设计单位应对施工单位提出的方案进行技术审核把关，特别是长江大桥项目，须对钢围堰、栈桥、支架、托架等大临工程进行结构复核验算，确保施工的质量和安全。

4.高度重视造价编制，确保工程投资一脉相承。项目前期工作各阶段都要高度重视工程造价编制及审查工作，合理控制、确定建设项目投资规模。一是勘察设计单位应加强与行业主管部门、地方政府、项目建设单位的联系沟通，及时收集更新信息发布价、征迁补偿标准、重大规划等影响工程概算的基础资料，合理编制工程概（预）算文件。如，目前概预算编制中对于耕地占补平衡费用以及超出定额标准实际发生的征迁费用等如何落实就成为重中之重。二是重点做好项目概算与估算的对比工作，加强项目概算超估算的预控管理。如“十三五”期间，就存在十巫高速鲍峡至溢水段、宜来高速鹤峰东段等项目初步设计概算与工可估算在扣除工程规模调整、材料单价上涨因素外，工程建设费用增加较大，造成项目前期工作发生反复，严重影响建设项目推进的情况。三是加强BOT+EPC、PPP等项目的合同预算管理等工作，这类项目施工单位在项目核准之初就已经明确，概算、预算的编制应区别施工招标项目，管控必须前置，批准的施工组织设计是施工合同预算的编制依据。预算建安费部分必须与施工图同步完成，分阶段编制的要按各阶段编制出来，否则BOT+EPC承包合同管控将非常艰难。

5.高度重视项目总体施工组织设计指导作用。总体施工组织设计是项目建设、监理及施工单位全面理解、领会勘察设计文件及行业批复的重要阶段，是项目优质、高效、安全、环保建设的前提和保证；是控制项目成本、效率及效益的核心内容。总体施工组织设计应统筹好施工各要素合理配置，总结提炼并控制好项目关键路线和重难点工程，以确保全项目、项目各施工合同段、合同段各工区均衡推进。一是加强总体施工组织设计总体策划、编制、审查管理。重点做好目标计划、资源配置、大型机械设备工艺工法、重大专项方案技术方案和经济比选、大临设施结构经济比选等工作。二是根据总体施工组织设计和施工专项方案做好合同管理，预算建安费部分必须与总体施组同步完成。因现场条件变化导致辅助设施结构形式、构件尺寸、工程数量等发生变化的，应办理方案变更审查审批手续。

（四）做好项目建设及交竣工阶段“后前期”工作

集团已建成高速公路项目存在设计变更未批复，超概调整未实施，三改工程实施不及时，环保水保专项验收未完成，结算谈判问题多等一些列问题，不仅严重影响项目交工验收、运营通车和竣工验收，同时还面临生态环境、水利等方面的行政处罚。造成这一系列问题的原因主要是我们在项目建设过程中，对影响项目建成及交竣工验收的设计变更、概算调整、环评重大变动事项清单等“后前期”工作重视不够。

1.严把设计变更方案和程序关。项目建设单位应严格按行业主管部门和集团公司设计变更管理办法开展设计变更，要健全和严格设计变更决策及审批制度，提高设计变更决策的科学化、规范化和专业化水平，切实把控好设计变更方案关。较大及以上设计变更经省交投集团审核同意或行业主管部门（或原批准机关）审批后方可实施，避免设计变更程序不到位导致项目交工验收、通车运营存在障碍，如三峡翻坝江北高速乐天溪互通下岸溪连接线未按规定程序申报设计变更影响项目通车运营。

2.做好概算管控和调整工作。项目建设单位应认真执行国家法律法规和基本建设程序，严格按照批复概算进行费用管控，合理控制建设项目造价。一是加强施工承包合同预算管理工作。BOT+EPC项目，应在施工图批复6个月内完成施工承包合同预算编制及施工承包合同的签订工作，施工承包合同预算不得超同口径批复概算。二是做好BOT+EPC施工承包合同风险管控工作，建立造价管理和计量支付管理制度，不得超合同、超比例支付工程款。三是做好概算调整工作，受政策、材料涨价等因素影响，预估项目存在超概时应及时开展调整相关工作。四是组织勘察设计单位、监理单位、施工单位等及时办理项目结算手续，并按规定申请集团审计部门进行工程结算、财务决算审计。

3.严格落实环水保“三同时”制度。项目建设单位应做好生态环境保护、水土保持全过程管理。一是在项目施工图设计阶段，及时对项目环保、水土保持批复报告进行核查，确定是否存在重大变动事项，并在开工建设前及时完善重大变动事项变更管理和变更专项报批工作。十淅高速、张南高速宣恩至咸丰段、宜来高速鹤峰东段、三峡翻坝等项目，在原有环评获批后未及时开展重大变动清单核查、完善环评重新报批工作后已开工建设，面临环保“未批先建”处罚及环保验收困难。二是严格按照环保、水土保持批复报告要求，制定详细的生态环境保护措施，确保环保、水土保持措施、设施与主体工程同步设计、同步建成、同步验收“三同时”。三是做好环保、水土保持设施运行管理工作，应避免只建设、不运行、不管理的现象。

四、提升能力，认真落实项目前期工作责任和措施

（一）创新方法，以有效的机制抓落实

一是优化目标倒逼机制。以责任落实、问题解决、目标实现为强有力约束，引导前期工作方向，规范前期工作措施，推动前期工作不断深入、深化。集团投资发展部（前期办）、建设事业部等前期工作管理部门要加强对相关团队的管理，将前期工作阶段性目标及时下达至各主体责任单位，确保前期工作各项许可、各个专题推进与年度建设计划、项目建设时序目标高度匹配。二是优化交办跟进机制。项目建设单位会同工可编制单位在系统梳理后，就规划方案、行政许可、专题编制等方面，以清单交办的方式压实各环节主体责任单位责任，推动前期工作有关问题“清仓见底”。项目建设单位和相关技术服务团队在做好自身基础性工作的同时要紧盯不放、及时跟进交办清单的督办，特别要重点关注行业行政许可办理的政策、程序、关键点。三是优化现场会办机制。建立由勘察设计团队、专题技术服务团队、地方政府及相关部门组成的前期工作推进联席会议制度，由项目建设单位牵头或推动地方政府组织，适时召开现场联席会议。通过会议协调的方式来明确解决问题的部门及时间要求，有利于建成统一协调、上下联动、职责明确的前期工作组织网络体系。

（二）整合资源，充分发挥各方管理优势

项目前期工作是一个系统工程，是项目建设的基础工作，涉及面众多，前期工作越充分，项目报审报批就越快，项目就越容易实施。在项目建设过程中，要把更多的精力用在前期工作上，切实把前期论证做深做细，项目审批前置要素做到位，项目报批要积极主动。一是要强化与地方政府的协调。前期工作政策性、专业性很强，同时对我们的社会综合能力要求也很高，项目建设要充分依靠省直各部门、地方各级政府，我们的管理团队要善于与他们打交道，以此构建良好通畅的工作关系。二是要发挥各方管理优势。项目建设单位、勘察设计单位、其他技术服务团队都要发挥自身协调优势，与地方政府和有关部门主动对接和充分沟通，通过汇集社会各方力量，共享社会优质资源，保障项目前期工作高效顺畅推进。三是要抓牢工作抓手。掌握政策和规则是推动前期工作的前提，前期工作各团队都要抓牢关键节点、抓牢管理对象，大幅提升行业政策把握的能力和政策宣传的能力，以最优质量和最快速度完成各项前期工作。

（三）强化责任，确保项目建设快速推进

在集团“两级管理、分级负责”的管理体系下，前期工作涉及的两级技术管理、协调管理、合同管理都要各司其职、各履其责，无缝对接。工可研究、勘察设计、土地环保咨询、造价咨询等参建单位也应纳入这个管理体系之中，承担相应的管理职能。一是更新理念应对新要求。针对前期工作中最为主要的土地、生态保护红线问题，继续充分发挥联合工作组的作用，深化协调沟通机制，从整体和全局上以问题为导向解决难题。应对用地审批、环评批复、附属设施建设等要求，主动与省交通运输厅衔接，在工可阶段加大路线方案研究深度，强化路线方案专项审查，减少土地、环保审批压力，确保后续工作顺利推进。二是强化依法建设抓土地环保申报审批。将新发展理念入脑入心，用好新发展理念这把“金钥匙”，主动适应项目建设土地环保新形势、新要求、新变化，认真研究行业主管部门执行政策的尺度，转变思维观念，规避建设风险，高效予以推进。全面梳理在建项目基本建设程序完备情况，针对违法用地、未批先建、未验先投、水土保持补偿费缴纳等问题，积极主动与主管部门沟通衔接，按规定、分层级妥善解决。新开工项目提早介入，在项目勘察设计阶段注重项目交通规划与土地利用总体规划的衔接与配套，合理避让永久基本农田和生态敏感点，从源头上消除土地环保可能面临的经济处罚风险、信用降级风险和行政追责风险。三是围绕项目开工抓设计审查审批。采取“一前一后”的内部审查方式，协调地方政府和行业主管部门，实现集团管理程序与行业管理程序的合理交叉，有效掌握工程方案决策的主动权，有效缩短前期工作研究周期，加快前期工作实质性进展，确保项目顺利推进；进一步加强和规范高速公路项目勘察设计有关工作，如深入开展专题专项工作、切实做好地勘测量等基础工作、加强涉铁等行业协调、提升概（预）算编制质量、严格落实咨询审查意见等，有效提升勘察设计质量和水平、提高报审报批效率。